Metodología

La presente propuesta constituye una adaptación al contexto de los programas sociales locales elaborada por GESOC, con base en la Herramienta de Identificación de Riesgos de Corrupción en Programas Sociales co-creada en el marco del compromiso "Gasto Abierto y Responsable de Programas Sociales" del 4to Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto, donde participaron en su co-creación Organizaciones de la Sociedad Civil como Transparencia Mexicana, Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, la Red de empoderamiento de Personas con Discapacidad en México y GESOC, Agencia para el Desarrollo. Dicha Herramienta fue aprobada en el marco de las actividades del Grupo de Trabajo del compromiso y publicada en el tablero de seguimiento del compromiso, disponible en: https://tablero.gobabiertomx.org/compromiso/corrupcion.

La herramienta para la identificación de riesgos de corrupción en programas sociales locales contempla un total de 60 variables distribuidas con base en el ciclo de implementación de programa social, a saber:

  1. Presupuesto: Contiene variables encaminadas a la identificación de riesgos de corrupción relacionados con el ejercicio de recursos públicos por parte de cada programa como el monto aprobado, modificado y ejercido durante un ejercicio fiscal.
  2. Operación: Integra variables destinadas a determinar el grado de coordinación, rol y desempeño de las instancias en la operación del programa; la existencia de procedimientos claros en materia de contrataciones públicas, así como transparencia en la forma de distribución de los bienes y servicios del programa social.
  3. Padrón de beneficiarios: Concentra variables que emplean, como fuente principal de información, el padrón de beneficiarios públicamente disponible de un programa; los procedimientos de alta y baja beneficiarios; su acreditación, así como los mecanismos y procedimientos en la actualización y confronta del padrón para la detección de posibles duplicidades.
  4. Participación ciudadana: Variables relacionadas con la identificación de mecanismos de contraloría social, vigilancia ciudadana, evidencia sobre el desempeño de sus funciones y la existencia y operación de mecanismos de quejas de denuncias.
  5. Fiscalización: Verifica la existencia de auditorías financieras realizadas a los programas, su calidad y resultados.
  6. Evaluación: Analiza si el programa ha sido sometido a una evaluación de diseño; si ésta fue realizada conforme a Términos de Referencia (TdR), así como evidencia sobre los cambios realizados al programa derivados de las recomendaciones emitidas en dicha evaluación.

Con el objetivo de identificar aquellas variables de institucionalidad básica1 de los programas sociales y aquellas variables dependientes de éstas, se realizó una jerarquización de variables que se describe a continuación:

Variables de nivel A

Corresponden a los criterios de institucionalidad detallados previamente; son elementos relevantes debido a que proveen información sustantiva sobre los principales procesos operativos de un programa social, tales como:

  • Existencia de un presupuesto aprobado del programa
  • Existencia de un presupuesto ejercido de programa
  • Reglas o lineamientos de operación
  • Definición y cuantificación de la población potencial, objetivo y atendida del programa
  • Existencia de un padrón de beneficiarios
  • Existencia de (al menos) una evaluación de diseño del programa

Variables de nivel B

Corresponde al grupo de 52 variables dependientes de las variables de nivel A y que amplían la información sobre los procesos operativos sustantivos de un programa social, relacionados con las condiciones de institucionalidad básica descritas anteriormente.

Parámetros

Independientemente del nivel de las variables, todas fueron elaboradas con una serie de parámetros específicos que brindan atributos específicos para cada una de ellas. Su análisis permite generar hallazgos más específicos sobre los posibles riesgos de corrupción existentes en el programa. Dichos parámetros fueron elaborados para que fueran respondidos de forma binario (si/no).

Para poder determinar la existencia o no de un riesgo de corrupción en cada variable de be identificarse el número de parámetros específicos, así como el porcentaje que representa cada uno de los parámetros como en el siguiente ejemplo:

Valor de cada parámetro: 25%.
VARIABLE PARÁMETRO RESULTADO
Medio de publicación, difusión y socialización de la información para acceder a los beneficios del programa Emplea un medio de publicación y difusión que sea consumido por la población objetivo 50%
Emplea un lenguaje que sea fácilmente entendible por la población objetivo
Establece claramente cuáles son los beneficios para obtener y los requisitos a contemplar No
Establece claramente las fuentes y espacios a los cuales pueden acceder la población interesada en obtener mayor información No

Semaforización

Una vez analizada la información disponible sobre la variable y calificados cada uno de los parámetros, la herramienta arroja un porcentaje de cumplimiento de la variable. Para la presente edición de la herramienta, toda aquella variable que cumpla con al menos el 70% de sus parámetros de forma positiva se considerará como exenta de riesgos de corrupción.

En caso contrario, la herramienta informará en qué consiste el riesgo de corrupción asociado a la variable, así como una breve descripción de este último.

En este punto vale precisar que, la herramienta descrita, no muestra la existencia de actos de corrupción consumados, sino de áreas de riesgos de corrupción, es decir, operaciones o estructuras formales y legales con errores en su diseño y/o implementación que facilitan la introducción de actos de corrupción al interior de un programa social local. La intención de los hallazgos obtenidos en la herramienta es que, desde un enfoque preventivo, se puedan generar recomendaciones puntuales para su mitigación y con ello evitar la realización de actos de corrupción.

Gracias a esta herramienta, se puede realizar una revisión de carácter sistemático de los procesos y de los rasgos generales de los programas sociales locales. Asimismo, tanto su creación como su aplicación están insertados en la visión sistémica de la corrupción expresada en la Política Nacional Anticorrupción2 la cual, de forma general, comprende que la corrupción cuenta o puede ser abordada desde dos factores:

El primero de ellos corresponde al factor de ilegalidad, en el cual prevalecen los altos niveles de impunidad en la detección, investigación, substanciación y sanción de faltas administrativas y delitos por hechos de corrupción. Situación que promueve amplios márgenes de discrecionalidad en el servicio público que permiten la arbitrariedad y el abuso de poder.

Mientras que, el segundo implica el estudio de la corrupción a partir de factores sociales, donde la corrupción genera distorsiones de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad, derivado de una debilidad en la gestión pública; esta situación, provoca el uso regular de actos de corrupción para su funcionamiento y lleva consigo un débil involucramiento de los distintos actores de la sociedad en el control de la corrupción.

Por lo anterior, la intervención de la ciudadanía se convierte en un factor determinante en la generación de acciones, programas y proyectos que busquen mitigar la corrupción tanto en la gestión pública como en la política social de forma particular.

Variables

1. Presupuesto

Contiene variables encaminadas a la identificación de evidencia sobre los recursos aprobados, modificados y ejercidos de los programas sociales locales, así como su debida justificación.

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Presupuesto Aprobado del Programa Verifica que se detalle en documentos oficiales (Presupuesto de Egresos Estatal o Municipal) el monto total aprobado al programa que se analiza
Presupuesto Ejercido Verifica que se detalle en documentos oficiales (Cuenta Pública, Informes Trimestrales de Gasto) el monto total ejercido durante un ejercicio fiscal del programa que se analiza
Ruta y Seguimiento de los recursos públicos Valora si el presupuesto aprobado al programa analizado se encuentra desagregado
Distribución Geográfica de los recursos Verifica si el programa transparenta la distribución geográfica de los recursos empleados en su implementación, así como si ésta es coherente con los objetivos del programa
Alineación entre el programa presupuestario y programa implementado Valora si el programa social analizado corresponde al programa presupuestario existente en la estructura programático-presupuestaria estatal o municipal
Modificaciones presupuestarias (adecuaciones) Si programa analizado fue sujeto a modificaciones presupuestarias (ampliación o reducción) y si estas se encuentran plenamente justificadas en documentos oficiales
Justificaciones de las adecuaciones presupuestarias Valora si las justificaciones presupuestarias se encuentran incluidas en reportes o informes trimestrales de gasto
Pertinencia de las justificaciones (adecuación mayor al 5%) Evalúa la pertinencia de las justificaciones para la realización de modificaciones presupuestarias al programa analizado

2. Operación

Contiene variables destinadas a determinar el grado de coordinación, rol y desempeño de las instancias en la operación del programa; la existencia de procedimientos claros en materia de contrataciones públicas, así como transparencia en la forma de distribución de los bienes y servicios del programa social.

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Reglas de Operación o Lineamientos Valora la existencia de un documento oficial vigente que brinde la información detallada sobre la operación del programa social
Definición y cuantificación de la población potencial Se refiere a la existencia de una definición y cuantificación de la población que se encuentra en los supuestos del problema público que da origen al programa social
Definición y cuantificación de la población objetivo Se refiere a la existencia de una definición y cuantificación de la población que el programa atenderá en un ejercicio fiscal (esta puede ser la totalidad o una parte de la población potencial) y se encuentra bajo la suficiencia presupuestaria del programa
Definición y cuantificación de la población atendida Se refiere a la existencia de una definición y cuantificación de la población que el programa efectivamente atendió en un ejercicio fiscal
Reporte de avances y resultados Evalúa la existencia de información oficial que indique cuál ha sido el avance logrado con base en los objetivos y metas del programa durante un determinado periodo de tiempo (trimestral o semestral)
Tipo de apoyos entregados Verifica si se expresa claramente el tipo de apoyos que el programa entregará a la población objetivo (bienes, servicios, transferencia, infraestructura, etc.)
Pertinencia de los recursos monetarios, bienes o servicios entregados Evalúa si calidad y cantidad de apoyos entregados son pertinentes con base en el perfil de la población objetivo y el problema público que busca atender el programa
Mecanismo de priorización de beneficiarios Verifica la existencia de criterios o mecanismos que permitan establecer parámetros claros de inclusión o exclusión para acceder a los apoyos
Pertinencia y claridad de los procesos de priorización de los beneficiarios Valora si los mecanismos o criterios de priorización se encuentran alineados a los supuestos del problema público que dio origen al programa social analizado
Estrategia de focalización de la población beneficiaria Califica si existe alguna estrategia de focalización de la población beneficiaria, apegada a los objetivos del programa, criterios cuantificables y observables que permitan su estandarización y sistematización en registros de carácter público
Estrategia de cobertura para programas de carácter universal Si el programa ha establecido una estrategia de atención de acceso universal para la población a la que dirige sus esfuerzos, se valora que ésta esté apegada a normativa oficial y con enfoque de derechos humanos (bajo los principios de progresividad y no regresividad), que cuente con suficiencia presupuestaria, metas anuales, un diagnóstico y diseño congruente con el problema que le dio origen
Convocatoria para postular solicitud a programa Valora la existencia de una convocatoria pública para ingreso de los beneficiarios al programa social donde se detallen los requisitos y documentos para su ingreso
Unidad Responsable e instancia ejecutora Verifica que se cuente con una unidad responsable e instancia ejecutora del programa social analizado
Procedimiento de trámite de pago, transferencia y depósito de los recursos Valora si se cuentan con procedimientos claros y públicos a seguir para realizar las gestiones de pago, transferencia y/o depósito de los recursos
Obligaciones y/o corresponsabilidades de los beneficiarios Valora si se establecen en la normativa del programa derechos y obligaciones congruentes con el perfil de la población objetivo y el problema público que dio origen al programa social
Planeación para la adquisición de bienes y servicios Verifica la existencia de procesos de planeación para la adquisición de bienes y servicios para el programa social
Procedimientos para la selección y asignación de proveeduría de bienes y o servicios Si el programa entrega bienes o servicios, ésta variable verifica que los procesos de adquisición (contrataciones públicas) se haya realizado con base en la normativa legal vigente
Procedimientos para la selección y asignación de las instancias dispersoras de los recursos monetarios Si el programa entrega transferencias monetarias a partir de una instancia dispersora, esta variable verifica que los procesos de contratación (contrataciones públicas) se haya realizado con base en la normativa legal vigente, además de contemplar que se consideró el precio más bajo para un conjunto dado de especificaciones y/o condiciones aceptables para el mecanismo de entrega de dichas transferencias monetarias para la población objetivo
Proporción de adjudicaciones directas Determina si del total de contrataciones públicas celebradas en el marco del programa social, el porcentaje de adjudicaciones directas realizadas es menor al 30%
Nivel de concentración de la proveeduría de bienes o servicios del programa Verifica que la distribución de los contratos está concentrada en un 30% o más de los proveedores
Conflicto de interés con proveedores e instancias dispersoras Valora si los tomadores de decisiones no tienen una relación de parentesco, profesional o de negocios con los proveedores de bienes o servicios o instancias dispersoras
Procedimientos de dispersión de los recursos y/o entrega de los bienes y servicios Valora si el mecanismo de dispersión es apropiado para la población objetivo (geográficamente accesible, administrativamente factible, etc.), si se establece una administración dual para la aprobación de pagos o entrega de bienes y/o servicios, calendario de pagos
Factibilidad de los tiempos de ejecución del programa Valora si los tiempos estipulados en los documentos normativos corresponden a las características del tipo de bienes o servicios a proporcionar por parte del programa social además de que estos hayan sido entregados en tiempo y forma
Calidad de la supervisión interna Valora si existe una unidad o equipo responsable de llevar a cabo una supervisión interna del programa (Órgano Interno de Control) y si se cuenta con evidencia de sus actividades
Transparencia y publicidad de los procesos de selección y asignación de la proveeduría de bienes o servicios Si el programa entrega bienes o servicios a la población objetivo, esta variable valora si procesos de licitación y asignación son publicados de forma oportuna, completa y con un nivel de detalle satisfactorio
Transparencia y publicidad sobre los procesos de selección y asignación de las instancias dispersoras de los recursos monetarios Si el programa entrega transferencia monetarias a partir de instancias dispersoras a la población objetivo, esta variable valora si el proceso de contratación de una instancia dispersora de recursos externa al Estado se publica de forma oportuna, completa y con un nivel de detalle satisfactorio
Publicación de los informes sobre ejercicio del gasto Verifica que se generen y publiquen informes sobre el gasto de recursos públicos por parte del programa analizado en un periodo por lo menos semestral
Calidad de los informes sobre ejercicio del gasto De existir informes sobre el ejercicio del gasto del programa social, esta variable valora si fueron publicados de forma oportuna en el tiempo, completa y atendiendo el principio de máxima publicidad de la información
Avance en indicadores de la MIR Califica el grado de avance y cumplimiento de metas con base en los resultados de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del programa social
Factibilidad de los procesos de comprobación de los apoyos a beneficiarios Valora el conjunto de requisitos administrativos solicitados para la comprobación de la entrega de los apoyos permite garantizar la efectiva ejecución de los recursos y su comprobación
Cumplimiento de los procesos de comprobación de los apoyos entregados a los beneficiarios Valora la existencia de pruebas y evidencias de que los recursos fueron entregados a la población objetivo
Existencia de sistemas de información administrativos (adicionales al padrón: selección de beneficiarios, pagos, comprobación, etc.) Valora la existencia de por lo menos un sistema de información administrativo, adicional al del padrón, para los diversos procedimientos administrativos necesarios para la operación efectiva del programa

3. Padrón de beneficios

Concentra variables que emplean, como fuente principal de información, la existencia y publicación de un padrón de beneficiarios; los procedimientos de alta y baja; su acreditación al igual que mecanismos y procedimientos claros en la actualización y confronta del padrón.

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Padrón de beneficiarios Verifica la existencia de un documento que dé cuenta de la relación oficial de beneficiarios del programa social atendidos durante un trimestre o ejercicio fiscal de implementación del programa
Fechas y ciclos para el ingreso de trámites Valora que existen fechas y/o ciclos importantes definidos para el inicio de trámites por parte de la población objetivo para acceder a los apoyos del programa social
Procesos internos de validación de la información Valora la existencia de procesos internos de validación de la información del padrón de beneficiarios al interior del programa social
Existencia de criterios, requisitos y documentos de acreditación del perfil de la población beneficiaria Valora si se establecen criterios, requisitos y documentos claros y específicos de acreditación del perfil de la población beneficiaria.
Medio de publicación, difusión y socialización de la información para acceder a los beneficios del programa Revisa que se emplea un medio de publicación y difusión que sea consumido por la población objetivo para acceder a los apoyos del programa social analizado
Procedimiento e instrumento para la captación de información para conformar la base de datos de beneficiarios Valora que los procedimientos establecidos para la conformación del padrón de beneficiarios son consistentes con las características de la población objetivo
Procesos de dada de baja o de alta de beneficiarios en el padrón Valora que existan procesos para dar de alta o baja del padrón a personas beneficiarias, si estos se realizan conforme a una periodicidad estipulada, si son públicos los criterios de rechazo o exclusión del programa social, así como evidencia pública del número de personas que son dadas de alta o baja del programa y si existe evidencia de notificación a la persona
Coordinación con otras instituciones para alimentar el padrón Si para la elaboración, gestión y seguimiento del padrón de beneficiarios del programa social se establece que dos o más instituciones públicas deben colaborar para su integración, esta variable verifica que se informe cuáles son estas instituciones, así como el rol que desempeñaran y el marco normativo que permite dicha coordinación
Monitoreo y reporte de la administración del padrón Verifica que el programa reporta su padrón de acuerdo con la periodicidad establecida en su calendario de integración
Apego de información de padrón a criterios de la LGTAIP Valora que el padrón de beneficiarios publicado contempla los criterios mínimos establecidos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP): nombre de la persona física o moral; monto, recurso o beneficio de apoyo otorgado, unidad territorial y, si es el caso, edad y sexo

4. Participación ciudadana

Contiene las variables que verifican la existencia de mecanismos de contraloría social, evidencia sobre el desempeño de sus funciones y la pertinencia de mecanismos de quejas de denuncias.

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Existencia de un comité de contraloría social Verifica la existencia de evidencia relaciona con la implementación de comités de contraloría social
Calidad de las acciones del comité de contraloría social Valora la calidad de las acciones de los comités de contraloría social existentes en el marco del programa social, si cuenta con un plan de trabajo, el porcentaje de supervisión del presupuesto del programa, difusión de sus actividades y si han presentado quejas o denuncias en el marco de sus atribuciones
Mecanismos de quejas y denuncias para beneficiarios Valora la existencia mecanismos quejas y denuncias de la población beneficiaria vigente
Calidad de los mecanismos de quejas y denuncias para beneficiarios Verifica que el mecanismo de quejas y denuncias instalado para el programa social cumple con buenas prácticas, si se encuentra disponible para la población beneficiaria, en apego al marco normativo del programa y la publicación de sus resultados
Existencia de un comité de vigilancia ciudadana (o mecanismo afín) Valora la existencia de algún mecanismo de participación ciudadana encargado de la vigilancia de los recursos públicos ejercidos en el marco del programa y no integrado exclusivamente por personas beneficiarias del programa
Ciudadanización de la información relacionada con el presupuesto del programa (publica y accesible) Valora si la información relacionada con el presupuesto del programa es publicada en un formato ciudadano y de fácil acceso, adecuada para su usabilidad y adaptada para su manipulación por diversos usuarios y plataformas (datos abiertos)

5. Fiscalización

Verifica la existencia de auditorías financieras realizadas a los programas, su calidad y resultados.

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Número de auditorías financieras Verifica que el programa analizado haya sido sujeto a auditorias con base en la vigencia del programa social
Calidad y legitimidad de las auditorías financieras Valora que la(s) auditoria(s) ha(n) sido realizada(s) por instituciones n pertinentes y con credibilidad en el ámbito de la fiscalización
Resultados de las auditorías financieras Valora la publicación de los resultados derivados de los ejercicios de fiscalización además del carácter de las observaciones realizadas al programa (positivas o negativos)

6. Evaluación

Pondera el tipo de evaluación al que ha sido sujeto un programa; si ésta fue llevada conforme a los Términos de Referencia (TdR) de CONEVAL para llevar a cabo evaluaciones, así como evidencia sobre los cambios realizados al programa derivados de las observaciones y los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM).

VARIABLE DESCRIPCIÓN
Existencia de evaluación de Diseño del programa Verifica la existencia y tipo de evaluación externa al que ha sido sujeto el programa social analizado, cuál fue la metodología empleada, la institución que la realizo y si el tipo de evaluación es adecuada con base en la vigencia del programa social analizado

1 La institucionalidad básica de los programas sociales se definen como aquellos instrumentos básicos que garantizan una operación sistemática, orientada a resultados y transparente en su implementación tales como: transparentar el presupuesto aprobado y ejercido, evaluaciones a las que ha sido sometido, contar con indicadores estratégicos y de gestión para su seguimiento, contar con normativa que regule su operación como Reglas de Operación o Lineamientos, contar con un padrón de beneficiarios públicamente disponible e identificar y cuantificar a la población potencialmente beneficiaria a la que dirige sus esfuerzos.

2 Política Nacional Anticorrupción. Disponible en: https://bit.ly/2KBU0y